怎能限制供應(yīng)商購買招標(biāo)文件
■ 羅婭
公告內(nèi)容
財政部近日發(fā)布了第四百八十六號政府采購信息公告。所涉案例基本情況為：某學(xué)校校園網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工程項目，招標(biāo)公告要求供應(yīng)商具有軟件能力成熟度集成模型4級（CMMI4級）及以上證書。供應(yīng)商認(rèn)為該證書是對生產(chǎn)研發(fā)軟件廠商的要求，與本項目硬件采購無關(guān)，遂提起投訴。
經(jīng)審查，財政部認(rèn)為該項目網(wǎng)絡(luò)建設(shè)內(nèi)容涉及軟件方面的能力要求，要求供應(yīng)商具備CMMI4級證書無可非議，投訴事項缺乏事實依據(jù)。但是，財政部在投訴處理過程中發(fā)現(xiàn)，該項目招標(biāo)公告要求供應(yīng)商購買招標(biāo)文件時需具有該證書，屬于《政府采購法》第七十一條第（三）項“以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇”的情形。依據(jù)《政府采購法》第三十六條第一款第（二）項的規(guī)定，財政部責(zé)令采購人廢標(biāo)，并就相關(guān)問題限期改正。
無獨有偶。類似情況在財政部第四百八十三號政府采購信息公告中也出現(xiàn)過。該項目系自動噴淋消毒系統(tǒng)公開招標(biāo)項目，代理機構(gòu)要求投標(biāo)人提供近兩年的相關(guān)業(yè)績證明，并拒絕向投訴供應(yīng)商出售標(biāo)書，涉嫌通過“投標(biāo)人的資格”限制和排斥潛在投標(biāo)人，引發(fā)了投訴。財政部對此問題的處理決定為：本項目為公開招標(biāo)項目，原則上所有潛在供應(yīng)商都有權(quán)購買招標(biāo)文件。代理機構(gòu)對領(lǐng)取招標(biāo)文件的潛在供應(yīng)商進行資格限定，屬于以不合理的要求限制或排斥潛在投標(biāo)人。根據(jù)《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財政部第20號令）第十七條第（三）項規(guī)定，投訴事項成立。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第18號令）第六十八條第（四）項的規(guī)定，責(zé)令代理機構(gòu)進行整改，并在有關(guān)期限內(nèi)向財政部提交整改報告。
分析與啟發(fā)
實踐中，代理機構(gòu)為什么先審查供應(yīng)商資格，后發(fā)售標(biāo)書？他們的目的很簡單，就是希望充分了解潛在供應(yīng)商的數(shù)量，便于籌備開評標(biāo)工作。比如，是否有三家以上的供應(yīng)商參與投標(biāo)？如投標(biāo)人不足三家，根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱87號令）的要求，不得開標(biāo)。而如果參加投標(biāo)的供應(yīng)商數(shù)量較多，代理機構(gòu)組織開評標(biāo)的工作任務(wù)可能大大加重。出于便于籌備開評標(biāo)工作、提高效率、降低成本的目的，實踐中，還有些地區(qū)要求供應(yīng)商填寫投標(biāo)確認(rèn)函，確認(rèn)參與項目投標(biāo)。
87號令頒布實施以后，資格審查工作“回歸本源”，交由采購人和代理機構(gòu)進行。部分代理機構(gòu)認(rèn)為，在發(fā)售招標(biāo)文件時先進行審查，似乎完全名正言順。此外，不把招標(biāo)文件發(fā)售給不符合資格要求的供應(yīng)商，還幫助這些供應(yīng)商減少了不必要的投標(biāo)成本。然而，代理機構(gòu)在供應(yīng)商報名登記、購買標(biāo)書時審查其資格，并不等同于供應(yīng)商的資格審查，這種做法是錯誤的。
首先，按照政府采購法律法規(guī)，資格審查有著嚴(yán)格的法定程序，要發(fā)布公告、接受投標(biāo)人的申請并進行審查，審查結(jié)束后，還應(yīng)告知投標(biāo)人是否通過了資格審查。而供應(yīng)商的報名登記環(huán)節(jié)顯然不是資格審查環(huán)節(jié)。根據(jù)87號令第四十四條的規(guī)定，資格審查時間為“項目開標(biāo)結(jié)束后”，不能提前至購買招標(biāo)文件前。
其次，《招標(biāo)投標(biāo)法》第十條規(guī)定，“公開招標(biāo)，是指招標(biāo)人以招標(biāo)公告的方式邀請不特定的法人或者其他組織投標(biāo)”。87號令第三條也明確，“公開招標(biāo)，是指采購人依法以招標(biāo)公告的方式邀請非特定的供應(yīng)商參加投標(biāo)的采購方式”。既然是“非特定的”，就不應(yīng)對供應(yīng)商獲得招標(biāo)文件進行限制。供應(yīng)商只有知悉了招標(biāo)文件資質(zhì)、商務(wù)、技術(shù)等各項要求后，才能結(jié)合自身情況，做出是否參與投標(biāo)的決策。是否購買招標(biāo)文件、購買招標(biāo)文件后是否投標(biāo)，都由供應(yīng)商自主決定。
再次，根據(jù)《合同法》規(guī)定，招標(biāo)公告的法律性質(zhì)為要約邀請，是不向特定人發(fā)出的、吸引投標(biāo)人投標(biāo)的意思表示。招標(biāo)采購制度正是采用這種特殊的合同締約方式，旨在用最接近公平、合理的價格達成最符合需求的交易。如果在要約邀請階段就有意地控制、選擇潛在投標(biāo)人，將大大限制招標(biāo)采購制度公開、擇優(yōu)作用的發(fā)揮。
最后，在發(fā)售招標(biāo)文件前審查供應(yīng)商的資格，看似減少了資格不合格供應(yīng)商購買招標(biāo)文件的成本，實則剝奪了供應(yīng)商質(zhì)疑的權(quán)利，也增加了采購人和代理機構(gòu)自身的風(fēng)險。
綜上，采購人和代理機構(gòu)不應(yīng)限制供應(yīng)商購買招標(biāo)文件。不少采購人、代理機構(gòu)對不能提前掌握投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量而心懷忐忑，但是，公開招標(biāo)必然面對種種不確定性。只要采購人、代理機構(gòu)完善內(nèi)控機制、細(xì)化組織程序、嚴(yán)格采購流程，同時注重項目合同簽訂后的履約驗收環(huán)節(jié)，讓項目經(jīng)得起質(zhì)疑，經(jīng)得起考驗，就會越來越貼近政府采購物有所值的價值目標(biāo)。
87號令把資格審查從評標(biāo)委員會的職責(zé)中獨立出來，交由采購人和代理機構(gòu)負(fù)責(zé)。按照87號令的規(guī)定，投標(biāo)人不足3家的，不得開標(biāo)；合格投標(biāo)人不足3家的，也不得評標(biāo)。筆者建議，能否考慮將開標(biāo)、資格審查與評標(biāo)分離，即在采購人、代理機構(gòu)完成資格審查，確定投標(biāo)人數(shù)量合格、項目進入評標(biāo)委員會評審階段后，再根據(jù)采購需求、供應(yīng)商數(shù)量等具體情況隨機抽取評審專家進行評審。當(dāng)然，此做法還需結(jié)合各地的評審專家抽取、使用制度。
（作者單位：天津市政府采購中心）
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