怎能限制供應商購買招標文件
■ 羅婭
公告內容
財政部近日發布了第四百八十六號政府采購信息公告。所涉案例基本情況為：某學校校園網絡建設工程項目，招標公告要求供應商具有軟件能力成熟度集成模型4級（CMMI4級）及以上證書。供應商認為該證書是對生產研發軟件廠商的要求，與本項目硬件采購無關，遂提起投訴。
經審查，財政部認為該項目網絡建設內容涉及軟件方面的能力要求，要求供應商具備CMMI4級證書無可非議，投訴事項缺乏事實依據。但是，財政部在投訴處理過程中發現，該項目招標公告要求供應商購買招標文件時需具有該證書，屬于《政府采購法》第七十一條第（三）項“以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”的情形。依據《政府采購法》第三十六條第一款第（二）項的規定，財政部責令采購人廢標，并就相關問題限期改正。
無獨有偶。類似情況在財政部第四百八十三號政府采購信息公告中也出現過。該項目系自動噴淋消毒系統公開招標項目，代理機構要求投標人提供近兩年的相關業績證明，并拒絕向投訴供應商出售標書，涉嫌通過“投標人的資格”限制和排斥潛在投標人，引發了投訴。財政部對此問題的處理決定為：本項目為公開招標項目，原則上所有潛在供應商都有權購買招標文件。代理機構對領取招標文件的潛在供應商進行資格限定，屬于以不合理的要求限制或排斥潛在投標人。根據《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部第20號令）第十七條第（三）項規定，投訴事項成立。根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令）第六十八條第（四）項的規定，責令代理機構進行整改，并在有關期限內向財政部提交整改報告。
分析與啟發
實踐中，代理機構為什么先審查供應商資格，后發售標書？他們的目的很簡單，就是希望充分了解潛在供應商的數量，便于籌備開評標工作。比如，是否有三家以上的供應商參與投標？如投標人不足三家，根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱87號令）的要求，不得開標。而如果參加投標的供應商數量較多，代理機構組織開評標的工作任務可能大大加重。出于便于籌備開評標工作、提高效率、降低成本的目的，實踐中，還有些地區要求供應商填寫投標確認函，確認參與項目投標。
87號令頒布實施以后，資格審查工作“回歸本源”，交由采購人和代理機構進行。部分代理機構認為，在發售招標文件時先進行審查，似乎完全名正言順。此外，不把招標文件發售給不符合資格要求的供應商，還幫助這些供應商減少了不必要的投標成本。然而，代理機構在供應商報名登記、購買標書時審查其資格，并不等同于供應商的資格審查，這種做法是錯誤的。
首先，按照政府采購法律法規，資格審查有著嚴格的法定程序，要發布公告、接受投標人的申請并進行審查，審查結束后，還應告知投標人是否通過了資格審查。而供應商的報名登記環節顯然不是資格審查環節。根據87號令第四十四條的規定，資格審查時間為“項目開標結束后”，不能提前至購買招標文件前。
其次，《招標投標法》第十條規定，“公開招標，是指招標人以招標公告的方式邀請不特定的法人或者其他組織投標”。87號令第三條也明確，“公開招標，是指采購人依法以招標公告的方式邀請非特定的供應商參加投標的采購方式”。既然是“非特定的”，就不應對供應商獲得招標文件進行限制。供應商只有知悉了招標文件資質、商務、技術等各項要求后，才能結合自身情況，做出是否參與投標的決策。是否購買招標文件、購買招標文件后是否投標，都由供應商自主決定。
再次，根據《合同法》規定，招標公告的法律性質為要約邀請，是不向特定人發出的、吸引投標人投標的意思表示。招標采購制度正是采用這種特殊的合同締約方式，旨在用最接近公平、合理的價格達成最符合需求的交易。如果在要約邀請階段就有意地控制、選擇潛在投標人，將大大限制招標采購制度公開、擇優作用的發揮。
最后，在發售招標文件前審查供應商的資格，看似減少了資格不合格供應商購買招標文件的成本，實則剝奪了供應商質疑的權利，也增加了采購人和代理機構自身的風險。
綜上，采購人和代理機構不應限制供應商購買招標文件。不少采購人、代理機構對不能提前掌握投標供應商的數量而心懷忐忑，但是，公開招標必然面對種種不確定性。只要采購人、代理機構完善內控機制、細化組織程序、嚴格采購流程，同時注重項目合同簽訂后的履約驗收環節，讓項目經得起質疑，經得起考驗，就會越來越貼近政府采購物有所值的價值目標。
87號令把資格審查從評標委員會的職責中獨立出來，交由采購人和代理機構負責。按照87號令的規定，投標人不足3家的，不得開標；合格投標人不足3家的，也不得評標。筆者建議，能否考慮將開標、資格審查與評標分離，即在采購人、代理機構完成資格審查，確定投標人數量合格、項目進入評標委員會評審階段后，再根據采購需求、供應商數量等具體情況隨機抽取評審專家進行評審。當然，此做法還需結合各地的評審專家抽取、使用制度。
（作者單位：天津市政府采購中心）
本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。